依法推动旅游产业高质量协同发展

——临汾市文化和旅游局在旅游资源保护开发方面的探索与实践

一、背景情况

“像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境。”习近平总书记用“眼睛”和“生命”为喻，强调推动形成绿色发展方式和生活方式。新时代旅游业发展要坚定不移走生态优先、绿色发展的道路，以“两山”理论为指导，以全域旅游为抓手，全面推进优质旅游发展。

近年来，围绕临汾市委市政府建设“中西部文化旅游强市”的战略部署，临汾市文旅局大力实施旅游大规划、大开发、大招商、大服务、大推介“五大”战略，景区建设全面铺开，基础设施逐步完善，交通体系不断提升，产业链条逐步形成。但同时旅游资源保护开发职责不清，部分高等级的旅游资源开发利用层次不高，周边建设影响景区发展等苗头性问题逐步显现。

为依法治旅、依法兴旅，形成旅游资源保护开发的刚性约束，构建旅游资源保护的顶层设计和底线要求，2017年，市文旅局在原国家旅游局及省市人大的大力支持下，报请市人大制定了《临汾市旅游资源保护和开发办法》（以下简称《办法》），并于2017年8月25日经临汾市第四届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过，于2018年1月1日起施行。该《办法》是2017年全国10个试点城市唯一出台的旅游地方条例，为我市旅游资源的保护和开发提供了根本遵循。《办法》实施五年以来，市县两级依据《办法》要求，从宣传贯彻、监督落实、规划定位、品牌建设、重点资源开发建设等方面入手，推动了全市旅游资源的整体开发建设，初步形成了百里汾河、百里黄河、百里太岳三条旅游产业经济链条，特别是在落实习近平总书记在《在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话》“保护、传承、弘扬黄河文化”要求上取得突破性进展，沿黄七县文化旅游资源得到整体的保护开发建设，全市旅游产业变资源优势为产品优势，变产品优势为品牌优势，形成了我市旅游的核心竞争力和产业发展支撑。

二、主要做法

根据《办法》要求，市文旅局在依法推进旅游资源的保护和开发方面主要开展了以下几方面的工作：

（一）构建依法兴旅的工作机制。报请市政府依据《办法》要求，成立了由市委市政府主要领导任双组长的“临汾市文化旅游业发展改革领导组”和由市政府分管领导挂帅的“文旅融合工作专班”，负责协调解决全市旅游资源保护和开发过程中遇到的重大问题，建立周报告、月调度制度，提升文旅发展的质量和水平。市委市政府主要领导、分管领导专题调研、协调解决推动文旅产业发展重大问题。各县市区相继建立了文化旅游工作协调机构，完善了文旅工作部门联席会议制度，推动文旅产业加快发展。曲沃、洪洞、乡宁、尧都区、吉县把文化旅游业作为县域经济的主导产业加以培育和扶持，市县两级形成了齐抓共管旅游资源保护和开发工作的良好局面。

（二）构建保护开发的约束机制。一是依据《办法》第三条、第十条要求，以规划编制为切入点，编制完成《临汾市全域旅游发展规划》，并通过《全域资源保护规划》单独的章节明确了全市旅游资源保护的原则和要求。指导各县市区编制全域旅游发展规划，截止目前，洪洞、吉县、隰县、乡宁、翼城、汾西、襄汾、曲沃、侯马、蒲县已经完成了全域旅游规划的编制工作。在此基础上，对旅游资源保护开发重点把关，近年来提交我局评审的10余部全域旅游规划和景区规划中，部分规划因资源保护达不到要求未能通过评审，涉旅单位普遍形成了旅游资源科学规划、保护优先、合理开发的共识。二是积极推进国家A级景区创建工作，把“资源和环境保护”作为创A的必备要件予以重点检查、严格把关。三是报请市政府印发了《临汾市文物保护工作三年行动计划》，开展文物保护区重叠核查和文物保护单位保护范围和建控地带划定。四是积极推动陶寺遗址国家考古遗址公园建设，扎实推进“文明守望”工程，强力推进洪洞县广胜寺等十五处文保单位“两权分离”改革，基本形成了在保护中利用、在利用中保护的发展格局。

（三）构建社会力量参与旅游资源保护开发机制。依据《办法》第六条、第九条要求，积极鼓励、引导社会力量参与旅游资源保护和开发。在成功引导社会资本投资开发云丘山、人祖山、荷花小镇、广胜寺等重点资源的基础上，全力推进沿黄七县文化旅游资源的保护开发工作，2018年市文旅局主动对接山西宏源集团，邀请国内顶级规划设计团队以及旅游专家研讨论证，促成市政府及沿黄七县分别与山西宏源集团签订了总投资100亿元的临汾市沿黄现代农业文化旅游带综合开发框架协议。项目单位将以壶口-克难坡及乾坤湾两颗明珠建设为龙头，重点推进壶口-克难坡景区游客集散区、观瀑区、克难坡和乾坤湾景区马家湾国际生活小镇、黄河国家级步道公园、地质博物馆、集散服务区等七大工程59个子项目建设。宏源集团对沿黄七县文化旅游资源进行保护开发，是近年来全省民营资本投资旅游业最大最成功的一笔。

（四）构建生态系统、传统格局和历史风貌保护机制。依据《办法》第三条、第八条、第二十条要求，对重点资源的生态系统、传统格局和历史风貌的保护严格把关，努力将每一个旅游项目都建设成为经得起历史、实践和人民检验的精品力作。如云丘山在开发神仙峪和塔尔坡古村落时，采取了整村搬迁，保留古村落原村原貌，编制专业修复规划，深挖民俗婚俗、中和文化内涵等举措，最大限度地保留了其特有的传统格局和历史风貌。该景区的冰洞群早在2007年开发建设之初就已探明发现，但由于担心开发建设导致冰洞群的自然资源遭到破坏，一直禁止其开发建设，直到邀请到国际洞穴研究领域的顶尖专家进行专业指导，并结合云丘山冰洞群的实际情况制定维护方案后，才进行了开发建设。如在壶口和乾坤湾两个核心区的建设上，要求项目单位做好减法，拆除无关设施，切实保护旅游资源。项目单位向国内外数十家知名设计机构发出邀约，邀请多位资深院士参与指导，经过9个月的筛选，才形成了概念规划，确保了原有生态系统、传统格局和历史风貌得到最大程度的优化。

（五）构建景区自身造血发展机制。依据《办法》第二十二条，要求有关县市区政府安排资金用于重点旅游资源保护和开发,并根据经济发展情况以及旅游资源保护和开发需要逐年增加。截止目前，我市10家公益类景区，其中如彭真故居、汾河文化生态景区、曲沃晋园等景区，资源保护和开发资金由政府解决。曲沃石桥堡、诗经山水、磨盘岭、朝阳沟等景区资源保护和开发资金通过自筹、政府投入和招商引资等多种渠道解决。同时依据《办法》第二十三条，逐步推动各重点景区每年提取一定比例的门票收入用于景区（点）的旅游资源保护和开发，目前大槐树、广胜寺景区每年提取门票收入的10%，龙澍峪每年提取门票收入的30%，用于资源保护开发。云丘山门票收入除人员工资外，全部滚动投入景区建设。壶口瀑布财政拨款用于景区旅游资源保护和开发资金比例远超门票收入的30%。曲沃晋国博物馆门票收入年约120万元全部上交县财政然后以年度经费返还，作为景区旅游资源的保护和开发经费。霍州署和七里峪门票收入返还50%以上用于景区基础设施保护维护和开发利用。

《办法》实施以来，我市旅游资源保护开发逐步迈入良性轨道，形成了良好的社会效应。我们策划举办了以“传统文化与新时代旅游融合创新”为主题的2018全省旅发大会，中国社会科学论坛·早期都邑文明的发现研究与保护传承暨陶寺考古遗址发掘40周年国际论坛、两届大河文明旅游论坛、九古论坛等具有全国影响力和关注度的大型活动，建成了临汾市博物馆，在全方位展现我市旅游资源保护和开发成果的同时，正在积极探索我市旅游资源活态保护、深化利用的全新路径。

三、经验启示

旅游产业作为促进国民经济增长的新引擎，其资源的保护开发、高质量协同发展、共建共治共享体系的建设、发展中问题的解决，都离不开“法”的有力支撑和优质的法治环境，《办法》制定和实施，是法治社会建设的必然要求。

（一）《办法》是推进旅游产业协同发展的重要依据。

旅游产业是集吃、住、行、游、购、娱为一体的综合性产业集群，能带动区域交通、金融、商业、贸易、保险、酒店、餐饮、娱乐等相关行业的发展，其发展、管理需要国民经济的多个行业和部门予以支持和培育，仅靠旅游部门一家难以实现有效协调和推动发展。通过地方性立法，将全市旅游产业发展的硬性要求、发展重点、重要举措等进行明确，充分调动了市县两级及各行各业发展旅游产业的积极性。近年来，各种促进旅游产业发展的意见、奖励办法、工作专班齐头并进，形成了齐抓共管的良性发展局面。

（二）《办法》是宏观调控旅游市场经济的重要手段。

市场调节存在缺陷，有时会失灵，市场机制有效发挥作用离不开政府宏观调控的正确引导。通过《办法》对社会力量参与旅游资源保护和开发的鼓励、引导，形成了我市对旅游产业投资建设形式的有效补充。同时，在《办法》执行过程中，将保护和开发的理念，尊重市场规律、保障市场主体的理念贯彻到旅游产业经济发展的各个环节，项目主体逐步形成了依法开发的理念，实现了法治对市场经济宏观调控，保证了旅游市场经济的正常运行和健康发展。

（三）《办法》是推动优质资源有效转化的重要措施。

面对日益多元化、高品质的旅游需求，旅游产业的发展之路依然漫长。《办法》的出台对旅游市场给予必要的引导与规制，完善的旅游产业法治保障机制，可以最大限度地保护旅游产业开发主体的合法权益和旅游产品服务正确的价值取向，可以深化旅游产业内部及其与相关产业之间的交流合作，将更多优质的旅游资源有效地转化为旅游产品与服务，激发市场经济活力。